PPP - Questions fréquemment posées

^{Avril 2011}

1. Qu'est-ce qu'un PPP ?
2. Quelle est la différence entre le mode PPP et le mode traditionnel ?
3. Les PPP permettent-ils de réaliser des projets plus rapidement ?
4. Les PPP nous permettent-ils de réaliser des économies ?
5. Les PPP améliorent-ils la qualité des services ?
6. Pourquoi les gouvernements souhaitent-ils faire des PPP ?

1. Qu’est-ce qu’un PPP ? [↑]

Un partenariat public-privé, c’est une entente à long terme dans laquelle l’État s’engage à verser des paiements échelonnés sur 20-25-30 ans à une entreprise ou un consortium d’entreprises privées, en échange du financement, de la conception, de la construction, de la gestion et de l’entretien d’une infrastructure publique (Hôpital, CHSLD, route, école, etc.). La plupart du temps, l’infrastructure est cédée à l’État à la fin du contrat.

Historiquement, le concept de PPP se veut une sorte de réponse aux critiques de la privatisation pure et simple d’un service public. Ainsi, un « partenariat » suppose, du moins en théorie, que les avantages soient au rendez-vous pour les différents « partenaires », donc autant pour le partenaire public que pour le partenaire privé.

Donc, dans la mythologie des partenariats publics privés, on prétend que l’entreprise privée y trouvera son compte en réalisant un profit, alors que l’État réaliserait des économies en profitant de la supériorité supposée du secteur privé sur le secteur public en terme d’efficacité, de même qu’en transférant au secteur privé les risques financiers inhérents à de tels projets. De plus, l’État pourra négocier les termes du contrat avec le partenaire privé afin de s’assurer qu’il respecte certains critères sociaux, par exemple.

Pourtant, il n’existe pas à l’heure actuelle d’étude scientifique permettant de démontrer, hors de tout doute, que cette mythologie s’applique dans la réalité, ce qui est plutôt alarmant, compte tenu du fait que nos gouvernements n’hésitent pas à investir des milliards de dollars dans un mode de construction qui n’a jamais fait ses preuves…

2. Quelle est la différence entre le mode PPP et le mode traditionnel ? [↑]

En mode traditionnel, la participation du secteur privé se limite généralement à la construction de l’infrastructure publique par la procédure d’appel d’offres. Dans cette situation, les plans et devis et la surveillance des travaux sont généralement réalisés par le secteur public qui finance également le projet. Une fois construite, l’infrastructure publique est gérée par l’État.

En mode PPP, le secteur privé finance, conçoit, construit, gère et entretient l’infrastructure publique jusqu’à la fin du contrat en échange d’un loyer qui lui est versé par le gouvernement. Le secteur privé demeure propriétaire pendant la durée du contrat et il est tenu de respecter uniquement les termes dudit contrat. Tout changement aux termes du contrat est facturable, voire « surfacturable ».

3. Les PPP permettent-ils de réaliser des projets plus rapidement ? [↑]

Non. Au contraire, les infrastructures publiques réalisées en mode PPP prennent souvent beaucoup plus de temps avant de voir le jour. Ceci s’explique, entre autres, par le fait que les négociations entourant les termes du contrat entre le partenaire privé et le partenaire public sont longues et fastidieuses, parce qu’elles impliquent de négocier l’ensemble des coûts pour le secteur privé lié au financement, à la conception, à la construction, à la gestion et à l’entretien de l’infrastructure publique sur une période de 25 ou 30 ans. Pour cette raison, les seules négociation et rédaction d’une entente de partenariat public-privé s’échelonnent sur plusieurs années pendant lesquelles les firmes d’experts-conseils pourront facturer à grands frais leurs « services » à l’État.

4. Les PPP nous permettent-ils de réaliser des économies ? [↑]

Il n’a jamais été démontré que les PPP permettent effectivement à l’État de réaliser des économies. Au contraire, les nombreux exemples de PPP réalisés à l’étranger tendent à démontrer que ces projets coûtent plus cher qu’en mode traditionnel. Ce sont d’ailleurs les conclusions du vérificateur général du Québec, M. Renaud Lachance, dans les cas des deux hôpitaux universitaires montréalais. Pourquoi les PPP sont-ils généralement plus chers ?

Le coût du financement. Personne ne conteste le fait que le coût du financement est beaucoup plus élevé pour le secteur privé que pour l’État, qui possède plusieurs actifs et qui ne fait pas faillite. Même l’ancien président-directeur général (PDG) de l’agence des PPP, M. Lefebvre, l’a reconnu en commission parlementaire. En moyenne, on évalue que l’État est capable d’obtenir un financement à un taux d’intérêt d’environ 2 points de pourcentage plus bas que celui du secteur privé, ce qui est énorme lorsqu’on traite de projets de centaines de millions de dollars échelonnés sur 30 ans. Quand ce même M. Lefebvre admet que le coût du financement représente à lui seul presque 25 % de la facture totale, on comprend que le secteur privé part avec une prise contre lui.
Le coût du profit. S’engager dans une entente de partenariat avec l’État sur des projets nécessitant des centaines de millions de dollars d’investissement comporte une large part de risques pour le secteur privé. En conséquence, aucune entreprise ni aucun consortium d’entreprises ne se lanceront dans une telle aventure sans s’assurer que le jeu en vaut la chandelle. Voilà une deuxième prise contre le mode PPP puisqu’en mode traditionnel, cette part destinée aux « profits » pourrait être réinvestie dans les services.
Le coût de la négociation. Comme il est mentionné précédemment, les firmes de consultants et autres experts-conseils font leurs choux gras des ententes de PPP, qui nécessitent de nombreuses heures de travail facturées à grands frais. À titre d’exemple, les simples négociation et rédaction de l’entente de PPP pour le métro de Londres ont couté 200 millions de dollars aux contribuables britanniques. Au Québec, M. Pierre Lefebvre, PDG de l’Agence des PPP, a transféré sans appel d’offres vers son ancien employeur, PricewaterhouseCoopers, des contrats totalisant la somme de 430 000 $. Ces contrats, octroyés à l’automne 2006, couvraient de simples services de consultation dans le dossier de la salle de l’OSM^[1]. Mentionnons également, à titre d’exemple, qu’un contrat de 2 197 500 $ a été adjugé à PwC Management Services LP pour des services de conseiller spécialisé en processus, finance et fiscalité pour le projet de reconstruction du complexe Turcot en mode PPP ^[2].
Le coût du « non-transfert » de risque. L’un des avantages présumés des PPP est celui du transfert vers le secteur privé des risques financiers liés à un projet d’infrastructure. En théorie, une fois l’entente signée, toute hausse des coûts a posteriori devrait être assumée par l’entreprise privée. Or, le secteur privé n’est pas là pour donner des services, mais faire des profits. Afin de se prémunir contre une hausse des coûts, les entreprises factureront une prime de risque dans le contrat. Si cette prime ne couvre pas les pertes, les entreprises demanderont à l’État de modifier le contrat afin de prendre en compte ces pertes, faute de quoi elles cesseront de donner les services.

Pour toutes ces raisons, il est très difficile d’imaginer comment la prétendue efficacité du secteur privé pourrait compenser ces coûts absents du mode traditionnel.

5. Les PPP améliorent-ils la qualité des services ? [↑]

Non, bien au contraire, parce que la raison d’être d’une entreprise n’est pas de donner des services de qualité, mais plutôt de réaliser des profits. Dans l’éventualité où ceux-ci ne seraient pas au rendez-vous, l’entreprise ou le consortium :

Demandera à l’État de hausser ses paiements afin de couvrir le manque à gagner ou ;

Diminuera la qualité des services afin de faire ses frais.

Par exemple, le propriétaire du premier centre d’hébergement et de soins de longue durée (CHSLD) réalisé en mode PPP, M. Eddy Savoie, résume bien les motivations qui l’ont amené à investir une partie de sa fortune à Saint-Lambert sur le golf. Questionné sur ce qu’il compte faire lorsque les patients en lourde perte d’autonomie qu’il recevra nécessiteront plus de soins que ce qui est convenu dans l’entente de partenariat, M. Savoie déclare au Devoir : « Nous avons l'obligation de donner ce service-là à 3,44 heures soins. Si ce n'est pas en soins, parce que la personne n'en a pas besoin autant, ce sera en loisirs. Mais on n'a pas l'obligation d'en donner plus ^[3]. »

En ce sens, une étude récente de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP), publiée en janvier 2011, vient démontrer que les personnes âgées vulnérables sont plus susceptibles de recevoir des soins de qualité dans des établissements sans but lucratif. Pourtant, c’est le secteur à but lucratif qui est en expansion au Canada^[4]. Cette situation a tout lieu de préoccuper dans le contexte des PPP.

6. Pourquoi les gouvernements souhaitent-ils procéder par PPP ? [↑]

La réalisation en mode PPP :

Permet d’ériger de nouvelles infrastructures publiques sans augmenter la dette ni l’équilibre budgétaire à court terme, même si s’engager à payer collectivement des sommes astronomiques pendant 30 ans est un lourd héritage. À cet égard, rappelons que cette façon de faire (emprunt « hors-bilan ») est contestée par plusieurs analystes, comptables et vérificateurs généraux^[5]. D’ailleurs, le vérificateur général du Québec a toujours considéré qu’un engagement à long terme équivalait à un emprunt de la même somme^[6].

Permet d’offrir des possibilités d’investissement très lucratives pour les fonds d’investissement privés en autorisant les investisseurs à participer aux projets d’infrastructure au Canada.

Permet d’offrir une manne sans fin de contrats pour les firmes comptables et d’experts-conseils.

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Notes de bas de page

[1] ROBITAILLE, Antoine (2007). « Salle de l’OSM : PPP sans appel d’offres », Le Devoir (16 mai), www.ledevoir.com/culture/musique/143704/salle-de-l-osm-ppp-sans-appel-d-offres.
[2] Information publiée sur le site SEAO en date du 13 mars 2009.
[3] RIOUX SOUCY, Louise-Maude (2010). « Premier PPP en santé : la facture pourrait grimper », Le Devoir (8 novembre), www.ledevoir.com/societe/sante/310534/premier-ppp-en-sante-la-facture-pourrait-grimper.
[4] McGREGOR, Margaret J. and Lisa A. Ronald (2010). Institut de recherche en politiques publiques, ”Residential Long-Term Care for Canadian Seniors, Nonprofit, For-Profit or Does It Matter?”, IRPP Study, no 14, (January), disponible sur le site Internet de l’IRPP : www.irpp.org.
[5] HAMEL, Pierre J. (2010). Un hôpital en partenariat public-privé (PPP) : un pari trop risqué, INRS-Urbanisation, Culture et Société, (mars), p. 65-66, www2.inrs.ca/sites/default/files/hopital.pdf.
[6] Ibid., p. 68.