Avril 2011
Les ententes de projets en partenariat public-privé (PPP) sont complexes et nécessitent une compréhension de plusieurs termes techniques. Sous le vernis scientifique, il se cache souvent des choix idéologiques permettant de justifier le recours aux PPP. En voici des exemples :
Le comparateur public
Un comparateur public permet d’estimer quel serait le coût d’un projet d’infrastructure s’il était réalisé en mode traditionnel plutôt qu’en mode PPP. Un calcul des différents coûts à long terme pour l’exploitation et l’entretien ainsi qu’une quantification de la valeur des risques transférés ou partagés avec le secteur privé permettent de réaliser cet exercice.
Dans un comparateur public, les coûts associés à certains éléments ou facteurs peuvent facilement être surévalués. En biaisant la comparaison, la participation d’un partenaire privé peut apparaître plus avantageuse qu’elle ne l’est en réalité. Par exemple, dans le cas de l’autoroute 30, en ayant gonflé les coûts de réalisation et d’entretien et en ayant diminué l’évaluation des profits pouvant être réalisés par le secteur public, l’exercice de comparateur public a permis de surévaluer l’avantage financier d’un recours au PPP.
Le taux d’actualisation
Le taux d’actualisation vise à ramener en dollars d’aujourd’hui les revenus et les dépenses prévus sur plusieurs années, ce qui permet d’estimer le coût et la valeur d’un projet à long terme. Pour calculer ce taux, on se réfère à la moyenne des taux d’emprunt réels du gouvernement sur une période de 40 ans additionnée du taux d’inflation cible de la Banque du Canada. Ce calcul a d’importants impacts sur la détermination du mode de réalisation du projet le plus avantageux du fait que plus on utilise un taux d’actualisation élevé, plus le secteur privé est favorisé. En effet, puisque le gouvernement verse dans le cadre d’un PPP un loyer sur une période de 20 à 30 ans, on comprendra qu’un dollar versé dans 30 ans vaut moins qu’un dollar versé maintenant s’il avait à construire l’infrastructure.
Dans la majorité des projets en PPP, un taux d’actualisation de 6,5 % a été utilisé. Cependant, pour les projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires de Montréal, la valeur ajoutée au mode PPP a été analysée à partir d’un taux d’actualisation de 8 %, comme proposé par le centre de recherche CIRANO. En 2009, le vérificateur général du Québec a critiqué l’utilisation d’un taux d’actualisation aussi élevé parce que ce calcul donnait une valeur ajoutée indue aux projets en PPP.
Le mode conventionnel
À ne pas confondre avec le mode de réalisation traditionnel, le mode conventionnel comprend les différentes formes de réalisation de projets par lesquelles le secteur public reste maître d’œuvre à différents degrés (le mode traditionnel, en gérance ou clés en main).
Cependant, depuis la mise en place d’Infrastructure Québec, les références au mode conventionnel disparaissent puisque tous les projets d’infrastructure suivent le même processus et que le mode PPP est devenu un mode de réalisation comme les autres, dont le bien-fondé n’a plus à être prouvé d’emblée.
La valeur ajoutée
Le calcul comparatif de la valeur ajoutée permet de déterminer s’il y a ou non un avantage à recourir au PPP comme mode de réalisation de projet et, si tel est le cas, de le quantifier. La valeur ajoutée est, entre autres, calculée en fonction des coûts (construction, exploitation, entretien), des risques, des revenus et des déficits envisagés. Pour arriver à des prévisions à long terme, un taux d’actualisation est utilisé.
Le vérificateur général du Québec a relevé de nombreuses lacunes dans ses rapports de 2009 et 2010 quant au calcul de la valeur ajoutée, en particulier pour le Centre hospitalier de l’Université de Montréal (CHUM) : un taux d’actualisation trop élevé, une absence de comparatifs avec différents modes de réalisation de projets, une attribution au secteur public d’un déficit d’entretien irréaliste allant à l’encontre de la Loi favorisant le maintien et le renouvellement des infrastructures publiques, et des faiblesses dans l’analyse de sensibilité et l’analyse qualitative. En somme, le vérificateur général du Québec a critiqué « l’absence d’évaluation critique, experte et indépendante de la qualité des analyses de la valeur ajoutée ».
L’analyse qualitative et l’analyse de sensibilité
La qualité d’un projet ne s’évalue pas uniquement en fonction de son coût. L’analyse qualitative vise à mettre en lumière les aspects difficiles à chiffrer pour prendre en compte les avantages et les inconvénients des différents modes de réalisation de projet. Il s’agit donc d’une étape importante dans la détermination de la valeur ajoutée. Pour sa part, l’analyse de sensibilité permet d’évaluer la précision des résultats et d’en tester la validité. Devant l’absence ou la faiblesse d’une analyse de sensibilité, on se retrouve avec des incertitudes quant aux hypothèses émises dans le calcul des coûts à long terme, des délais envisageables, des risques du projet, etc.
Les analyses de valeur ajoutée réalisées par Infrastructure Québec et ses firmes consultantes s’intéressent principalement à l’aspect quantitatif des projets. Dans le cas du CHUM, le Vérificateur général du Québec a d’ailleurs déploré que l’analyse de la valeur ajoutée ne tienne pas compte de certains inconvénients de partenariat avec le secteur privé (la précarité des transferts de risque ou la pérennité du consortium, par exemple). Soulignons finalement que le projet le moins cher à réaliser n’est pas toujours le meilleur choix : répondre aux besoins de la population et assurer l’offre de services de qualité et accessibles devraient toujours être les priorités.
QUÉBEC, VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (2010). Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2010-2011 : Rapport spécial pourtant sur la vigie relative aux projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires de Montréal, (juin), 38 p.
QUÉBEC, VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (2009). Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2009-2010 (Tome II) : Chapitre 5 : Vigie relative aux projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires de Montréal – Partenariats public-privé, (novembre), 48 p.
QUÉBEC, SECRÉTARIAT DU CONSEIL DU TRÉSOR (2010). Politique-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique, 26 p.
QUÉBEC, MINISTÈRE DU TRANSPORT et AGENCE DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ DU QUÉBEC (2008). Rapport de l’analyse de la valeur ajoutée : parachèvement de l’autoroute 30, (octobre), 28 p.
