• Infrastructure Québec est-elle soumise à la Loi sur la fonction publique ?
• La création d’Infrastructure Québec signifie-t-elle la fin des PPP ?
• Quels sont les autres modes de réalisation des projets ?
• Qu’est-ce qu’un projet majeur ?
• Qui sont les administrateurs d’Infrastructure Québec ?
Infrastructure Québec a remplacé officiellement l’Agence des partenariats public-privé du Québec le 17 mars 2010[1]. En vertu de la loi, cette nouvelle agence a pour mandat de fournir l’expertise aux organismes publics pour tout projet d’infrastructure publique majeur, notamment en ce qui concerne la pertinence de réaliser le projet, l’identification des options possibles et la détermination de l’option à recommander ainsi que son mode de fonctionnement.
Les organismes publics doivent s’associer à Infrastructure Québec pour toutes les étapes de planification d’un projet ainsi que pour son suivi[2]. En pouvant se prononcer, notamment, sur la pertinence des projets, cette Agence hors du giron de la fonction publique dispose d’un pouvoir hors du commun sur les ministères et organismes. Cette fonction devrait normalement revenir aux membres du gouvernement ou au Conseil du trésor. Il est inacceptable que le gouvernement se décharge de ses responsabilités au profit d’une agence. Même si la loi parle « d’association » et que la Politique-cadre mentionne que l’organisme demeure responsable de son projet et en conserve la maîtrise, on comprend que l’influence d’Infrastructure Québec sera extrêmement grande et qu’une fois son travail réalisé, il ne restera à la ministre ou au ministre concerné qu’à se conformer à ce que lui aura dicté l’Agence.
Infrastructure Québec est-elle soumise à la Loi sur la fonction publique ? [↑]
Tout comme l’était l’Agence des partenariats public-privé du Québec, Infrastructure Québec n’est pas soumise à la Loi sur la fonction publique. Rappelons que la Loi sur la fonction publique a notamment été mise en place pour que cesse l’arbitraire dans la nomination du personnel employé par l’État. « En effet, elle assure que les personnes sont choisies en fonction de leur compétence et selon des critères assurant l’égalité d’accès en emploi à toutes les personnes du Québec[3]. »
De plus, cette loi assure l’intégrité de la fonction publique en protégeant son personnel des pressions partisanes et de l’arbitraire politique. Rappelons que pour les projets de partenariat public-privé (PPP) et les projets « clés en main », Infrastructure Québec jouera un rôle important dans le processus de sélection. Étant donné l’importance des projets et des sommes en jeu, Infrastructure Québec n’est pas à l’abri des influences intéressées.
La création d’Infrastructure Québec signifie-t-elle la fin des PPP ? [↑]
Avec la création d’Infrastructure Québec, les PPP deviennent des projets « comme les autres ». Loin d’être abandonné, le recours à la formule PPP est plutôt banalisé[4]. D’ailleurs, la ministre Monique Gagnon-Tremblay, présidente du Conseil du trésor et ministre responsable de l’Administration gouvernementale lors de la création d’Infrastructure Québec, a réitéré son appui aux PPP : « Je tiens à souligner que nous n’avons pas l’intention de mettre les projets en PPP sur la voie d’évitement. Nous croyons toujours aux avantages des PPP[5] ».
Loin d’être la fin des PPP, la création d’Infrastructure Québec permet plutôt au gouvernement d’implanter le modèle de gouvernance partenarial public-privé de façon plus « discrète », sous le couvert d’une Agence perçue plus neutre dans sa détermination du mode de réalisation à adopter pour les grands projets d’infrastructure.
Les PPP demeurent donc un objectif poursuivi par Infrastructure Québec ; plusieurs projets sont en cours (la carte interactive), et ce, malgré les critiques sévères formulées par le Vérificateur général du Québec. Dans ses différents rapports, celui-ci a démontré que les diverses analyses réalisées par l’Agence des partenariats public-privé du Québec et par Infrastructure Québec comportaient des biais favorisant les PPP et que les conclusions selon lesquelles le mode PPP est préférable à une réalisation en mode traditionnel ne pouvaient être soutenues par ces analyses. En corrigeant les inexactitudes de certaines analyses, le Vérificateur a même été en mesure d’affirmer que, pour certains projets, le mode traditionnel était le plus avantageux. Pour les projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires de Montréal, le Vérificateur est « d’avis que les autorités publiques ne peuvent conclure que la signature des contrats avec les partenaires privés est financièrement rentable pour le Québec; pour le CRCHUM[6], une analyse quantitative sans erreur montre plutôt le contraire[7] ».
Mentionnons également qu’un projet d’infrastructure publique réalisé en mode partenariat public-privé peut comprendre la prestation d’un service public. La porte est donc grande ouverte à la privatisation des services publics !
Quels sont les autres modes de réalisation des projets ? [↑]
La Politique-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique définit les autres modes de réalisation possibles :
L’ensemble des modes de réalisation préconisés favorise à quelques nuances près le recours au privé. Nulle part la Politique-cadre n’affirme de façon explicite la volonté du gouvernement de rester maître d’œuvre des grands projets de leur conception à leur réalisation. Pourtant, l’une des formes les plus efficaces pour combattre les cartels ou les risques de collusions et pour réinstaurer une réelle concurrence consisterait à faire en sorte que le public puisse contrôler l’exécution des travaux du début à la fin. À cet égard, rappelons qu’à une certaine époque où le Québec développait de façon majeure ses infrastructures routières, le ministère des Transports a déjà disposé d’équipes fort importantes qui travaillaient à l’entretien du réseau routier et au contrôle des travaux réalisés par des entrepreneurs privés. Dans le contexte actuel où le gouvernement prévoit des investissements de plusieurs milliards de dollars dans son Plan québécois des infrastructures, il importerait qu’une volonté gouvernementale soit affirmée pour que le secteur public demeure maître d’œuvre de ces projets, afin de permettre aux Québécoises et aux Québécois « d’en avoir davantage pour leur argent ».
Il n’y pas donc pas uniquement le mode en PPP qui soit problématique : « Toute autre forme de sous-traitance, en particulier le mode “clés en main”, donne des pouvoirs importants aux intérêts privés, entre autres, au niveau du contrôle et des évaluations[8] ». À titre d’exemple, rappelons que le projet GIRES[9] était un projet clés en main auquel le gouvernement a dû mettre fin en 2003 après y avoir investi des sommes considérables, et ce, sans résultat. Dans ce contexte, il y a fort à parier que le biais favorable accordé aux PPP par L’Agence des partenariats public-privé du Québec et par Infrastructure Québec soit aussi appliqué aux projets clés en main.
Qu’est-ce qu’un projet majeur ? [↑]
Le décret gouvernemental 148-2010 définit les critères pour qu’un projet d’infrastructure publique soit considéré comme majeur. Retenons qu’un projet d’infrastructure est considéré comme étant majeur lorsque la valeur estimative du coût en immobilisation est égale ou supérieure à 40 millions de dollars[10].
En outre, un organisme public peut aussi s’associer à Infrastructure Québec pour la réalisation de tout projet qui n’est pas considéré comme majeur.
Qui sont les administrateurs d’Infrastructure Québec ? [↑]
Infrastructure Québec est dirigé par un conseil d’administration composé du président-directeur général d’Infrastructure Québec et de huit autres membres nommés par le gouvernement, dont cinq sont issus des organismes publics et trois autres issus du secteur privé, parmi lesquels un ingénieur nommé après consultation de l’Ordre des ingénieurs du Québec et un architecte nommé après consultation de l’Ordre des architectes du Québec.
Malgré le fait que le conseil d’administration soit composé majoritairement de membres issus d’organismes publics, cela ne change rien à l’idéologie sur laquelle repose Infrastructure Québec, soit de préconiser la gestion par le privé de biens et services d’intérêt public.
Conseil d’administration :
• Président-directeur général : M. Luc Meunier
• Présidente du conseil d’administration : Mme Hélène F. Fortin, comptable agréée associée, Demers Beaulne
• Vice-présidence du conseil d’administration : poste vacant
• M. Jacques Cotton, sous-ministre – ministère de la Santé et des Services sociaux
• MMe Louise Pagé, sous-ministre – ministère de l'Éducation, du Loisir et du Sport
• M. Richard Verreault, président de la Société immobilière du Québec
• M. Rémi Morency, architecte et urbaniste associé, Bélanger Beauchemin Morency, architectes et urbanistes. Membre suggéré par l’Ordre des architectes du Québec
• Mme Danielle W. Zaïkoff, ingénieure à la retraite de Hydro-Québec. Membre suggérée par l’ordre des ingénieurs du Québec
Notes de bas de page
[1] Entrée en vigueur de la Loi sur Infrastructure Québec (2009, c. 53) en vertu du décret 147-2010 du 10 mars 2010.
[2] Politique-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique, entrée en vigueur le 17 mars 2010.
[3] Syndicat de la fonction publique du Québec (2009). Mémoire sur le projet de loi no 65, De l’Agence des PPP à Infrastructure Québec : une autre étape du démantèlement de l’État (novembre), p. 11.
[4] D’ailleurs, l’Agence des partenariats public-privé considérait les PPP comme un mode qui n’était pas « conventionnel ». Cette appellation a disparu dans la Politique-cadre sur la gouvernance des grands projets d’infrastructure publique publiée en 2010.
[5] Conférence de presse de Mme Monique Gagnon-Tremblay, ministre responsable de l'Administration gouvernementale : Dépôt du projet de loi nº 65 – Loi sur Infrastructure Québec, 21 octobre 2009.
[6] Centre de recherche du Centre hospitalier de l’Université de Montréal.
[7] VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (2010). Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2010-2011 ;
VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC (2010). Rapport spécial portant sur la vigie relative aux projets de modernisation des centres hospitaliers universitaires de Montréal (juin), p. 22.
[8] Syndicat de la fonction publique du Québec (2009), op. cit., p. 11.
[9] Gestion intégrée des ressources. Lancé en 1999, ce projet devait remplacer un millier de logiciels utilisés par les ministères et organismes. À l’origine, le projet devait coûter 80 millions. Au moment de mettre fin au projet, celui-ci avait coûté 400 millions.
[10] Dans le cas où le projet d’infrastructure publique correspond à un projet d’entretien ou d’amélioration d’une infrastructure de transport visant à en rétablir l’état de fonctionnalité d’origine ou à en améliorer moins de 50 %, et que les travaux requis nécessitent une intervention ponctuelle ou durant une période continue d’au plus cinq ans, la valeur estimative du coût en immobilisation doit être égale ou supérieure à 100 millions de dollars pour que le projet soit considéré comme majeur.
